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观点学术 构建我国融资性担保机构综合评价体系研究
当代金融家   澳门真人官网娱乐:2012-3-20 8:26:05

  建立融资性担保机构评价体系有助于降低银行等金融机构与融资性担保机构业务合作的风险和成本。通过对融资性担保机构进行综合评价,一方面为金融机构选择融资性担保机构提供重要参考依据; 另一方面,通过搭建融资性担保机构业务信息,实现信息资源共享。

  2009年2月,国务院办公厅发布了《进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》;经国务院批准,2010年3月,银监会、发改委、工信部、财政部、商务部、中国人民银行及工商总局联合发布实施了《融资性担保企业管理暂行办法》及其后发布的配套制度;2011年6月,《国务院办公厅转发银监会发展改革委等部门关于促进融资性担保业规范发展意见的通知》。上述文件的颁布实施,标志着中国担保业的监管和行业规范化发展进入了新的历史时期。客观、科学地评价担保业和融资性担保机构的状况,提高行业透明度和行业公信力,是促进行业健康发展、落实监管制度的重要措施。

   为何评——融资性担保机构评价体系建设的意义

  截至2011年5月,通过监管机构审查、纳入监管体系的融资性担保机构为6030家,其中资本金1亿元以上的1892家。6030家融资性担保机构实收资本总额4506亿元,平均每家7473万元。截至2010年底,融资担保余额为8930亿元。其中,中小企业融资担保余额是6894亿元,占比77%,比上年增长69.9%。中小企业融资担保户数14.2万户,比去年增加了58.6%。以上情况显示:一是融资担保法人机构数量仍很多但是实力和规模不大;二是目前的融资担保机构主要是面向中小企业;三是2009年国务院确立了监管体制后,很多人担心这个行业会萎缩,实际上这个行业不但没有萎缩,而且快速增长,达到60%以上;四是融资性担保潜力很大,它的作用还远未发挥。

  同时,担保业还存在很多发展中的问题,如:“一多”(机构数量多),“二小”(注册资本和放大倍数小),“三不足”(业务创新、准备金提取和风险缓释措施不足),“四待提高”(人员素质、风险管理能力、合规意识和银担合作水平亟待提高)等。

  对于迅速发展、监管刚刚确立的担保业,仅进行信用评级,揭示担保机构的履约能力,显然不足以全面反映行业信息。另外,国内相关主体的评级角度各异,主要考虑本地区或本部门的需求,一般仅能够适应所覆盖的部分机构,评级结果之间尚缺少可比性和一致性。因此,构建融资性担保机构综合评价体系的重要性和迫切性日益凸显。

  笔者认为,建立融资性担保机构评价体系有以下意义:

  (一)引导发展方向,规范行业秩序

  建立融资性担保机构评价体系,用标准方法对业内机构进行综合评价,定期发布评价结果,能够使监管机构和利益相关者全面了解行业状况和担保机构运行状况,有助于提高行业透明度和业内区分度,形成优胜劣汰的激励约束机制。评价结果既可作为监管部门对融资性担保机构进行业务监督、绩效考核、风险预警与政策扶持的重要参考依据,也可作为银行等金融机构选择融资性担保机构、扩大业务合作的重要参考依据,更是融资性担保机构生存发展的重要激励约束机制。

  (二)促进银担合作,改善融资环境

  目前,银行是融资性担保机构最主要的业务合作对象。建立融资性担保机构评价体系有助于降低银行等金融机构与融资性担保机构业务合作的风险和成本。通过对融资性担保机构进行综合评价,一方面为金融机构选择融资性担保机构提供重要参考依据;另一方面通过搭建融资性担保机构信息平台,整合相关金融机构的融资性担保机构业务信息,实现信息资源共享。

    (三)完善监管手段,提高监管效率

  《融资性担保企业管理暂行办法》及其配套制度的颁布实施,建立了行业监管的基本框架。经过一年的规范整顿,第一批通过监管机构审查的融资性担保机构已领取融资性担保机构经营许可证。建立融资性担保机构评价体系,定期进行融资性担保机构评价工作,并对行业状况进行综合分析,能够有效提高现场检查及非现场监管的有效性,提高监管效率,有助于各项监管制度的落实。

  (四)建立信息平台,保护相关权益

  建立融资性担保机构标准评价体系,使得全行业融资性担保机构的评价结果具有一致性和可比性,有助于保护股东、潜在投资者、金融市场投资者和客户等担保机构利益相关者权益。

  为谁评——评价服务的对象

  融资性担保机构评价的主要作用体现为服务于各类市场主体和监管机构,比如评价对象(塑造资信品牌和获得各种资源的通行证)、社会公众和投资者(根据评价的结果来制定投资决策)、资本市场债务发行者(降低发行费用和拓宽筹资渠道)、商业银行(决定是否发放贷款决策依据之一)、政府和金融监管者(对监管对象的分级分类监管提供依据、加强对担保机构的引导和监督、政府资金投资的重要标准)。因此,笔者认为,建设融资性担保机构的评价体系,提高行业透明度和业内区分度、形成优胜劣汰的激励约束机制、提高行业公信力,是促进我国担保业规范可持续发展的需要;是银行业金融机构选择融资性担保机构、扩大业务合作的需要;也是监管部门对融资性担保机构进行业务监督、绩效考核、风险预警与政策扶持的需要。

  融资性担保机构评价体系要综合考虑融资性担保机构、银行、财政部门等市场主体和监管部门需求的特殊性和差异性,有适当的覆盖面、针对性和有效性。通过规范融资性担保机构评价体系和评价行为,定期组织评价和发布评价结果, 有步骤、分阶段地建立和实施有中国特色的融资性担保机构评价制度。

  谁来评——评价工作的组织

  担保业长期的多头管理使得实际监管缺位,行业透明度低,机构运行不规范。目前行业刚刚进入规范发展阶段,需进行全面梳理和规范,从风险管理、业务绩效及合规性等方面对融资性担保机构进行全面评价。国内现有的担保机构信用评级体系对融资性担保机构信息披露起了一定的作用,但不能满足监管机构全面了解行业信息的需要。因此,笔者认为,建立具有适合中国现阶段担保业特点的综合评价体系,规范融资性担保机构评价方法和评价行为,定期组织评价和发布评价结果, 形成“由监管机构引导,担保业自律组织为评价主体,引入专业中介机构共同实施”的评价制度,并有步骤、分阶段地实施,是我国融资性担保机构评价工作的可行之路。

  另外,从其他市场主体评价的角度看,担保业自身强调发展能力和规范性,债权人强调风险控制,客户业务效率和成本收益,政府部门特别是财政和中小企业管理部门强调对中小企业支撑的广度和深度,融资性担保机构股东和潜在投资者强调其赢利能力,监管者强调规范与发展。因此,相对来说,建立监管者引导下、由行业自律组织组织实施评价制度,目标更为中性,可努力兼顾到市场参与各方的关注点和共同点。

  我国融资性担保机构评价体系的建设,需要充分考虑国内担保业各类市场主体的不同诉求,行业发展在地域、资本实力、业务范围等方面的差异化特征,以及融资性担保机构数据积累严重不足、行业基础设施建设很不完善等现实情况。事实上,近年来我国一些银行业金融机构、地方行业协会、担保机构,尤其是各地政府部门,制定出台了很多针对担保机构的评价/评级制度。通过研究至少可以得出两条结论:一是对担保机构评价体系,各类市场主体和政府部门需求强烈;二是现有各类评价/评级体系,虽然其中不乏实用性很强或评价技术可以借鉴的内容,但囿于角度的局限、行业缺乏统一监管、评价缺乏统一标准和组织实施,尚未达到理想的效果。

  笔者认为,建立适用于现阶段行业状况、能够应用于全行业担保机构、能够服务于各类市场主体的融资性担保机构综合评价体系,主要需进行以下几方面工作:

  (一)分析行业特点

  充分了解我国融资性担保机构的运行状况,详尽分析其特点,合理定位评价工作,是大家构建融资性担保机构综合评价体系的基础。我国担保行业发展环境的主要特点是:经济环境对融资性担保有较强的需求;行业监管刚刚确立,行业开始进入规范发展阶段;社会信用体系尚不完善;风险分散体系建设有待加强等。行业及融资性担保机构的特点主要表现为:融资性担保是我国担保业的最主要业务;行业发展速度快,资本金来源多样;融资性担保机构数量较多,实力不一;尚未形成标准化业务操作规范;正常经营的融资性担保机构风险控制结果尚好;担保业务放大倍数较低,担保功能没有充分发挥;行业透明度低,公信力有待提高等。

  (二)进行评价方法研究

  方法论是评价体系建设的理论基础。对企业评价的主要类别、评价模型及评价方法进行分析,研究信用评级、绩效评价及监管评价的特点及方法,分析专家判断模型、统计评价模型等模型的结构及适用性,分析评价模型的设计原则,是融资性担保机构评价体系建模的基础。

  近年来,银行、评级企业、地方政府、地方监管部门、地方担保业协会、担保机构等出于不同的目的建立了不同的担保机构评级/评价体系,以满足本单位/部门/地区对担保机构评价的要求。评级/评价目的包括:业务合作、政府政策支撑、监管评价、绩效评价、特定业务准入等。需全面分析和从不同的角度借鉴现有评级/评价体系,根据行业监管和行业发展要求,建立融资性担保机构综合评价体系。

  (三)确定评价体系定位

  融资性担保机构评价体系要适合我国现阶段担保业的状况。我国担保机构数量多,资本实力和业务能力差距很大,评价体系设计有较大难度。作为行业监管配套措施,其评价结果应具有一致性和可比性。应综合考虑不同的融资性担保机构的情况,建立覆盖全行业融资性担保机构、服务于所有利益相关者的评价体系。

  同时,融资性担保机构评价体系要符合 《融资性担保企业管理暂行办法》及其配套制度的相关规定,指标设置和定义,重点参考中国银监会《关于加强融资性担保业统计工作的通知》、《融资性担保企业信息披露指引》等相关规定。

  (四)确定评价原则和评价方法

  融资性担保机构评价要遵循全面系统原则、科学审慎原则、导向性原则、阶段性原则及持续性原则等基本原则。在全面收集信息的基础上对担保机构进行全面系统的评价,进而实现对全行业的充分系统了解;评价过程坚持科学审慎的态度,指标选取充分考虑针对性和差异性,保证评价体系的科学性;通过发布评价结果,明确业内优劣区分,促进担保机构自律,起到行业导向作用;考虑本评价体系的评价对象——担保机构数量较多,评价工作可考虑分阶段进行。如可首先选择一定规模的担保机构开展评价,也可首先开展具有某些经济特点的地区进行评价,取得经验和部分评价结果后,逐步开展全行业评价。

  采用定量分析与定性分析相结合、静态与动态分析相结合、绝对指标评价与相对指标评价相结合、资料分析与实地考察相结合等评价方法。考虑到融资性担保机构资产状况和业务状况差距较大,地区经济发展不平衡等因素,评价体系既要保持评价标准的一致性,又要兼顾各类机构的差异化,适当提高相对指标的比重,全面客观地反应不同机构的业务绩效及风险管理能力。

  (五)建立有中国特色的融资性担保机构评价体系

  融资性担保机构标价体系,应当应用于对全行业通过监管机构审查并获得经营许可资格的融资性担保机构的评价,成为落实《融资性担保企业管理暂行办法》及其配套制度的重要工具。有别于一般信用评级体系重点揭示信用风险、评价履约能力的特点,融资性担保机构评价体系应致力于为监管机构及管理机构提供融资性担保机构的综合信息。主要包括业务绩效、风险管理能力及合规性三个方面,评价结果以分项评价和综合评价分别体现。通过对融资性担保机构进行全方位的综合评价,实现更为明确的业内各层面区分,体现奖优罚劣的导向性,有效控制行业风险,并为分类监管奠定基础。

  评什么

  ——评价体系涵盖的内容

  进行融资性担保机构评价的目的可以归结为:提高行业透明度、促进行业健康发展及有效落实监管措施、防范行业风险两个方面。因此,评价体系的指标设置、权重设置,评价标准设置及评价结果显示应直接体现这两个目的。笔者认为,主要评价内容应包括:

  (一)业务能力及绩效

  担保机构业务绩效也是担保机构的业务能力,担保业务能力是担保机构应具备的“看家”能力。对业务绩效的评价,应兼顾不同规模和不同地区的机构。大机构年新增担保额几百亿元,是业务绩效良好的表现;小机构年新增担保额可能只有几千万元,仍有可能对当地中小企业融资起到了非常积极的促进作用。此外,相对指标的应用更为重要。由统计资料可以看出,融资性担保机构有一部分并未真正开展担保业务或业务量很小,有明显的“异化”现象。这一倾向如不遏制,即使融资性担保机构风险管理指标尚好,个体机构潜在的风险是显而易见的,担保业的风险亦很难控制。业务绩效不良的融资性担保机构有的属于缺乏做担保业务的意愿,有的属于缺乏担保业务能力。

  业务绩效的评价应主要从融资性担保机构基本情况、经营管理能力、主营业务能力、财务状况和发展能力等方面进行考察,具体会涉及资本实力、企业治理、内部控制、业务规范制定、业务规模、赢利能力及发展能力等。

  (二)风险管理能力

  对融资性担保机构,其业务特点决定了“风险管理是担保机构永恒的主题”,如不能有效地分散和控制风险,担保机构不但不能有效赢利,持续经营也将是“可望而不可即”。对行业监管,如何识别融资性担保机构风险,设立有效的风险控制指标及预警机制,是防范行业风险以及由此引起的银行业金融机构的风险的必要措施。在担保业快速发展且监管长期缺位的背景下,融资性担保机构风险管理能力不足或风险指标超标的情况更要引起充分的重视。

  风险管理能力应主要从业务风险管理及资本充足性等方面进行考察,具体涉及业务制度建设、业务组合、风险指标、资本基础、准备金充足性、资产流动性等指标。担保机构经营要遵循安全性、流动性、收益性原则,对担保项目具备有力的风险控制能力,并保证充足的偿付能力。

  (三)合规性

  合规性指《融资性担保企业管理暂行办法》及其配套制度(含地方政府及相关部门指定的落实《融资性担保企业管理暂行办法》的实施细则及相关配套制度,下同)对融资性担保机构设定的合规要求。评价体系中,合规性主要应对照《融资性担保企业管理暂行办法》及多项配套制度,考察融资性担保机构的担保业务、会计核算、信息披露、准备金计提及对外投资等方面是否符合监管要求。

  (四)差异化处理

  融资性担保机构评价体系的主评价体系应重点考虑担保机构的共性因素,从业务绩效、风险管理能力及合规性三大方面进行考察。在此基础上,为兼顾机构间的差异,评价体系还应设置修正指标,从区域经济环境、社会贡献、外部评价、政府支撑、投资业务及兼营业务几个方面对主评价体系进行修正,使得评价体系更为完善,实现差异化处理。

  (五)限制性指标

  评价体系要设置限制性指标,若融资性担保机构在近两年的经营活动中存在违法、违规等事项,或合规性不符合监管要求等现象,其评价结果直接下调为最低级别。主要限制指标包括:非法集资、非法吸取公众存款、非法发放高利贷;诈骗银行或其他金融机构贷款;发起人、股东虚报注册资本、虚假出资或抽逃出资;股东或工作人员挪用资金;套取金融机构信贷资金高利转贷;合规性指标距监管要求差距很大;背离基本经营宗旨,不从事担保业务等。

  (文海兴为中国银监会融资性担保业务工作部副主任,樊卫东为该部处长,徐捷单位为中国投资担保有限企业)

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